中倫律師事務所  周月萍  周蘭萍

引言:在當前我國經濟新常態及規范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務風險的背景下，公共設施項目所需的建設及運營資金來源逐步被限縮和規范化。特別是近期財政部等中央部委連續出臺多項政策對PPP的操作亂象進行治理整頓，倒逼市場回歸PPP的本源，催生和加劇了政府方和社會資本方探索利用政府債和PPP模式以外的其他模式來解決公共設施項目建設及運營所需資金來源的問題。

由此，我國對外承包工程常見的F+EPC(Finance + Engineering Procurement Construction，融資+設計、采購、施工)模式重新進入政府方和社會資本方視野，并被應用到國內公共設施項目投融資和管理方面，以解決政府方對該等項目前期財政資金投資不足問題，以及發揮社會資本方投資帶動施工優勢。本文將結合F+EPC模式的特點分析其實施風險，以期為今后的項目實施提供參考及建議。

一、F+EPC模式的概述

(一)F+EPC模式是在EPC基礎上衍生的融資建設模式

EPC模式是集設計-采購-施工于一體的工程總承包模式，又稱交鑰匙總承包。EPC模式下要求總承包商在充分了解項目業主需求的基礎上，集成優化完成設計和建設任務，總承包商擁有較大的自主權;業主方通過合同對項目進行管理，最終更強調項目使用功能。

而F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，但在EPC模式基礎上衍生出“融資”功能，是指公共設施項目的項目業主(通常為地方國企)通過招標等方式選定社會資本方，由該社會資本方直接或間接籌措項目所需建設資金，以及承攬EPC工程總承包相關工作，待項目建設完成后移交給項目業主，在項目合作期內由項目業主按合同約定標準向合作方支付費用的融資建設模式，或者融資代建模式。

(二)F+EPC模式更加凸顯模式的“融資”功能

在當前我國規范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務的主導政策背景下，地方政府當期財政支付能力不足且迫切上馬公共設施項目時，解決政府方對該等項目前期財政資金投資不足問題成為F+EPC模式發揮“F”(融資)功能的主要動因。根據社會資本方籌措項目建設資金的參與方式不同，F+EPC模式可分為股權融資+EPC和債權融資+EPC。

在股權融資+EPC模式下，社會資本方與項目業主或其指定出資代表共同出資設立合資公司，由合資公司籌措項目建設資金給項目業主用于支付EPC工程總承包費用;在債權融資+EPC模式下，由社會資本方以委貸或借款等方式向項目業主提供建設資金，后由項目業主按照約定用于支付EPC工程總承包費用。F+EPC模式下，政府方將融資風險轉移給社會資本方，通常會要求其具備雄厚資信實力、豐富的EPC工程總承包項目業績經驗，以及必要的項目管理專業人員等基本條件。

 (三)F+EPC模式項下的回報機制

由于F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，就工程總承包部分，仍延續常規EPC模式回報機制，即采用總價合同或者成本加酬金合同，由項目業主向EPC工程總承包商支付總承包工程費用;就“F”融資部分，約定類似投資收益標準，基于F+EPC模式分類不同，可由項目業主支付，或者從合資公司股權投資中獲取分紅收益。實操層面，F+EPC模式的兩部分回報可能單獨約定，也可能合并歸結到工程總承包費用范疇;付費周期可能在EPC工程總承包建設期內全部支付，也可能拉長至建設完成后一定期限內支付完畢。即便是項目業主為地方國企，由于項目本身涉及公共設施項目的投資開發建設，項目回報機制的最終付費來源實際多與地方財政支付責任掛鉤。

二、F+EPC模式的實施風險

(一)F+EPC模式涉嫌構成政府方違規變相融資舉債

1、“F”(融資)功能客觀上屬于政府方的一種融資舉債行為，但F+EPC模式并不屬于當前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。

無論是采用股權融資還是債權融資，均是由選定的社會資本方在承攬EPC工程總承包時負有籌資義務，并且由項目業主使用該等資金用于支付工程總承包費用，即項目建設資金并非由項目業主使用預算資金或者自籌資金?？陀^上看，F+EPC模式屬于政府方的一種融資舉債行為。

根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)所明確規定的地方政府舉債融資機制僅限于以發行政府債券方式舉債、PPP(即政府和社會資本合作)、在依法擔保的范圍內可能會承擔的或有債務，以及《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》(財預〔2016〕175號，以下簡稱“財預〔2016〕175號文”)規定:“除發行地方政府債券、外債轉貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔?！焙拓斦堪l布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號，以下簡稱“財預〔2017〕50號文”)規定:“地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”，上述文件均明確限定了地方政府融資舉債的方式和途徑，而F+EPC模式并不屬于當前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。

2、F+EPC模式的融資、建設和移交特征與BT模式特征契合，涉嫌以BT模式實施的違規風險。

如前所述，F+EPC模式由選定的社會資本方負責籌集建設資金給項目業主支付工程總承包等費用，項目建設完成后需移交給政府方管理，該模式特征與BT模式接近。BT模式下，政府方進行基礎設施建設，由企業提供資金，政府方是支付回購款的直接債務主體，政府方并未在項目開始實施前即先行安排財政預算資金，這一定程度上增加了地方政府的債務壓力和風險。政策規定層面，2012年底，財政部等四部委聯合發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預〔2012〕463號)，明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務?！痹撘幎鞔_限制了BT模式的應用，要求規范地方政府融資行為。后續財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)、關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知(財金[2016]92號)等文件中，明確規定政府方不得在預算安排之外與其他單位或企業簽訂回購(BT)協議，以及項目實施不得采用建設-移交方式。故，采用F+EPC模式，涉嫌構成政府方違規變相融資舉債，存在合規性風險。

(二)在F+EPC模式下，社會資本方承擔較大的融資風險及投資回收風險

1、F+EPC模式是由社會資本方直接或間接籌措項目所需建設資金，承擔項目融資責任，客觀上存在融資不能的風險

 F+EPC模式下所需建設資金并非直接來源于財政資金或項目業主自籌資金，是由社會資本方通過股權或債權等方式直接或間接完成資金籌措供項目業主使用，無論是社會資本方完全使用自有資金，還是進行融資貸款，融資風險通常是分配給社會資本方承擔的。若項目擬采用項目貸款方式，則金融機構對于項目未來收益償債能力和項目本身的合法合規性審查的要求嚴苛，并且金融機構基于《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金〔2018〕23號)規定而嚴格執行國有金融資本管理制度，在此條件下，若合資公司或股東無法提供其他有效增信措施，則可能無法滿足銀行審核貸款及放款要求，從而導致項目融資困難，建設資金部分無法落實，進而影響項目業主的工程款支付能力。

2、基于F+EPC模式回報機制的特殊性，加劇了社會資本方的投資回款風險

股權融資+EPC方式下，常以政府方指定的平臺公司作為項目業主選定社會資本方作為合作單位，并由平臺公司承擔社會資本方股權的回購義務，而雙方設立的合資公司具體負責籌集建設資金，根據項目業主指令支付EPC工程總承包費用?？梢?，社會資本方作為EPC工程總承包商獲取的工程費用依賴于合資公司籌資能否如期到位，股權回購部分則依賴于平臺公司的資信能力;在建設過程中及項目竣工移交后，由項目業主實際承擔還本付息的責任，合資公司能否如期獲取回款，同樣存在不確定性。即便是項目回報機制的付費來源直接與地方財政支付責任掛鉤，由于項目建設進程與政府方財政支付時序不匹配，能否在項目建設完成后安排回購的財政資金，存在極大不確定性。債權融資+EPC方式下也同樣面臨該等回款不確定性風險。

三、風險的應對措施

 (一)回歸真正的EPC模式

根據財預〔2017〕50號等文件規定，地方政府舉債的方式和途徑被嚴格限定，不允許其以任何違規方式變相融資舉借，防范形成政府隱性債務。故，從合法合規的角度，建議將F+EPC模式調整為EPC模式，去除其“融資”功能，回歸EPC模式本源。當然，回歸真正EPC模式有賴于政府方能夠先安排預算資金到位，并根據合同約定及時撥付工程費用。如政府方當期確實無法安排預算資金到位的話，可考慮縮減項目投資規模，或發債籌資擴大財政支付能力，或者轉變項目合作方式，或者終止項目合作。

(二)將F+EPC項目轉變為PPP+EPC模式

基于F+EPC模式存在上述諸多操作風險，如已以F+EPC模式實施的項目，建議將項目轉變為PPP模式實施，規范項目融資、項目建設及運營事項，項目涉及政府方支出責任的，應當依法納入年度財政預算和中長期財政規劃管理且財政承受力評估通過。

針對項目融資問題，除考慮項目收益抵押、股東擔保等增信措施外，還可基于財預〔2017〕50號文件規定“允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司(含各類融資擔?；鸸?，構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任”，在PPP模式下，要求政府方提供項目融資協助義務，由政府方出資設立的擔保公司為項目提供融資擔保服務，提升項目模式轉化時項目的融資可獲得性。

對于工程建設企業來講，PPP+EPC模式對其提出了融資能力的要求，這往往是中小EPC承包商難以具備的。而財務投資人在融資方面相對于EPC承包商擁有更強的優勢，但是在工程建設方面經驗欠缺。在此情形下，政府方可通過允許股權融資等方式，實現社會資本方各自資源的優勢互補。

(三)剝離F+EPC模式與政府方掛鉤因素，落實為徹底的企企合作

由于F+EPC模式項下，最大合規問題在于該模式實際掛鉤政府方財政，形成政府隱性債務。如在該類項目作為企業(如果是本級政府的國有企業，則必須與政府脫鉤)投資項目的前提下，由企業作為項目業主以F+EPC模式招選項目合作單位，不再與財政支付或擔保關聯，實現完全的商業合作。但社會資本方在此情況下，需要綜合考慮項目業主的實際資信能力能否保障其如期履約。

四、結語

F+EPC模式是為解決公共設施項目建設融資問題所做的新途徑探索，但在當前法規政策環境下，從實施模式的合法合規性以及保障投資人合理利益的角度考慮，F+EPC模式實施風險是敞口、不閉環的，需要進行修正和完善。當前政策環境下，在F+EPC模式調整方面，回歸真正的EPC模式、轉變為PPP+EPC模式和實現完全的商業合作模式，可作為重點考慮調整的方向。