駐馬店市財政局局長 李瑞紅

   這次長沙培訓班收獲很大，感觸很多，進一步打開了思路、理解了政策、掌握了方法。通過這次學習，也反思了我們自己的工作，找到了短板，明確了努力的方向。結合這次學習和工作實際，我就做好地方政府專項債談幾點體會。

   一、充分用好專項債政策

 專項是為了開前門堵后門，是擴大政府投資、逆周期調節的有效舉措。今年專項規模明顯增大、節奏不斷加快。截至目前，2020年我市已發行三批新增專項債券87.67億元，是2019年全年總額度的1.6倍，額度及增幅均居全省前列。近期省財政廳通知建立專項債發行評審常態化機制。

   目前專項債券的支持領域主要11大領域，分別是鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園區基礎設施，公共衛生設施，城市供熱供氣等市政設施，有一定收益的應急醫療救治設施和城鎮老舊小區改造等。

   專項債利率低、期限長，是中央鼓勵的合規舉債，我們一定要高度重視，積極專項債項目的謀劃包裝，爭取更多的低成本資金。政府投融資有多種方式，專項債無疑應該是當前的首選。

   二、存在的問題及原因

 2018年以來，我市專項債券申報發行工作取得較好成績，額度及增幅均居全省前列，尤其是2020年以來，市政府領導高度重視專項債券申報發行工作，專項債券項目個數和申報金額均有大幅提高，申報工作得到省財政廳債務辦的高度認可，分配額度也體現了申報工作的成效。但仍然存在項目謀劃不足和支出進度較慢的問題，需要高度重視。

（一）項目謀劃不足

主要體現在幾個方面：一是項目謀劃數量額度不均衡。總體來看，部分縣項目個數和申請額度較大，但市本級及個別縣項目還是較少，申請金額也不大。截至目前，今年市級專項債券分配額度已達到去年的3倍，但一半以上都是幾個區的項目，市本級只發行了婦女兒童醫院、第二人民醫院和中華路停車場三個項目，市本級已入庫未發行的也只剩技師學院和黃淮學院兩個項目，市本級絕大部分部門和單位沒有謀劃和申報項目。根據目前“資金跟著項目走”的政策導向，下一步市本級可能會因為沒有項目導致不分配專項債券額度。二是謀劃的項目質量不高。審核項目資料時發現，部分縣區和單位對沒有收益或者收益較低的項目，采取做大收入、壓縮支出等方式硬平衡假平衡。例如，有些項目謀劃的收益點根本無法落實，有些項目收益測算虛高到不合常理。這樣的項目極有可能誘發專項債券兌付風險，甚至有被定性為通過虛假手段獲取財政資金的可能。三是項目謀劃的深度不夠。審核發現，部分項目的可研是為了申報項目匆忙制作的，沒有經過深入調研評估，在此基礎上制作的實施方案和評價報告也是不扎實的。資金到位后發現原來做的可研無法實施，導致項目無法順利推進，債券資金不能按計劃支出。

   項目謀劃不足的主要原因還是重視不夠，債券項目謀劃的常態化機制未有效建立，都是通知來了臨陣抱佛腳，由于時間緊迫只能拍腦袋想項目。 

   （二）支出進度較慢

   專項債券資金原則要求當年支出完畢，且必須支出到對應項目上，尤其是2018年以來發行的自平衡專項債券，項目發行資料是在互聯網上向公眾公示過的，將來還要用項目自身收益償還本息，因此債券資金必須支付到對應項目上，絕對不允許挪用。但據旬報統計，截至今年5月31日，全市2018年新增專項債券尚有5.67億元未支出，2019年全市支出進度65%，23.81億元未支出，2020年前兩批支出進度僅有21%。雖然提前批次資金下達時間較晚，但當初申報時就要求發行項目必須是可以立即開工的項目，且資金要在一季度支出完畢，實際支出進度與申報時的支出進度承諾嚴重不符。

   債券資金支出進度慢的主要原因是項目前期謀劃不足，資金到位后因項目不能按計劃實施導致資金無法支出；另一方面，通過了解各縣區庫款情況，未支出的債券資金并未結存國庫，而是挪作他用，存在擠占、挪用專項債資金的問題。

   三、工作建議

根據目前政策導向，在未來一段時期內，專項債券仍會保持較大規模的增加，并將成為地方政府打開前門主要渠道。在目前建設資金缺口較大，其他融資途徑越來越難的情況下，務必要高度重視新增專項債券,以更大的力度推動專項債項目的謀劃包裝，全面加強專項債的“借、用、還”管理。

（一）進一步加強領導

領導重視與否、管與不管，結果差異巨大，建議市政府領導繼續重視、支持、推動專項債券申報工作，縣區、市級部門主要負責人也要進一步提高對專項債券工作的重視程度，將專項債券的項目謀劃、包裝當作一項常態化和中心工作來做。

   （二）加強項目謀劃

去年9月4日國務院常務會強調，按照“資金跟著項目走”的要求，專項債額度向手續完備、前期工作準備充分的項目傾斜；今年3月31日國務院常務會再次強調：按照“資金跟著項目走”的原則，對重點項目多、風險水平低的地區給予傾斜。在這次培訓班上，老師對專項債總結的關鍵詞就是“項目”：有收入的項目、準備充分的項目、合規的項目。所以必須做好專項債項目的謀劃。

   一是精準把握政策。要緊緊圍繞黨中央國務院確定專項債券重點支持的“7+4”領域，堅持以重大政策落實為主線，以部門行業規劃為引領，以重點支持領域為準繩，進一步加大工作力度，準確把握政策要求，充分挖掘和全面梳理符合條件的專項債券項目，抓緊完善新籌劃項目的前期手續，及時開展項目評估，儲備更多優質項目，為爭取債券額度創造條件。

二是做實項目收益。自求平衡是專項債券的本質特征，一點也不能摻假，這既是防范政府債務風險的重要原則，也是科學合理使用財政資金、提高財政資金使用績效的基本要求。項目收益實不實，可以結合周邊同類項目歷史數據、行業歷史數據、行業標準數據、收費依據等綜合評判。在專項債券專項評價報告中，一定要實事求是，如實和全面反映項目自身收益，所使用的基礎數據要真實、可靠、可信并明確列示。

   （三）加快支出進度

專項債券支出進度是影響債券資金效益的關鍵因素。按照國家規定，原則上政府債券發行后1個月內要全部撥付到項目上，嚴禁將資金滯留國庫或沉淀在部門單位。省財政廳定期對各地債券支出進度進行通報，對支出進度較慢的市縣扣減債券分配額度。各縣區、部門要加快專項債券對應項目資金支出進度,盡早安排使用、形成實物工作量,推動在建項目早見成效。

（四）確保按時償還專項債本息。專項債券發行后半年就開始付息，以后每半年付息一次，到期一次性償還本金。今年7月份，我市有10.5億元專項債本息需要償還，最多的縣達4個億，縣級財政面臨短期壓力較大。各市縣必須及時籌措資金按期歸還本息，未及時歸還的，省財政廳除采取適當方式扣回外，將暫停分配有關市縣債券額度，并將有關情況納入政府債券績效考核。政府專項債既要收益和融資自求平衡，又涉及政府信用，如果收益無法覆蓋本息，就必須使用財政資金歸還。所以，必須把專項債的“借、用、還”作為一個整體進行謀劃和管理，做到有始有終、有借有還，切實防范專項債券的流動性風險。

   四、下一步工作打算

財政部門作為專項債券管理的職能部門，負有組織指導項目申報、組織開展入庫評審、歸集收入償還到期債券和配合主管部門對專項債券使用管理實施監督等職能。結合工作實際，提出如下工作打算：

（一）加強與發改部門的協調配合

按照今年3月13日財政部辦公廳、發展改革委辦公廳關于梳理新增專項債券項目資金需求的文件要求，發改部門要充分發揮在制定建設規劃、熟悉建設項目等方面的作用，會同行業部門等抓緊梳理提出項目清單；財政部門要充分發揮在新增限額分配、項目融資收益平衡、專項債券發行和風險管理等方面的作用，會同相關部門對項目清單審核后提出專項債券項目資金額度需求。兩部門協商一致報本級政府同意后，逐級分別報省發改和省財政廳審核，確保項目單子和債券需求完全一致。

（二）加大市本級專項債券項目工作力度

各部門一定要高度認識專項債券項目申報的重要性，要搶抓政策機遇，提高責任意識，發揮職能作用，按照專項債券支持領域，深入挖掘本部門的符合專項債券發行要求的重大項目。對于市委、市政府關注的重點項目要進行專題調研，尋找收益點，探索可行性，盡量包裝成專項債。不能拘泥于個別領域、小額度項目，要解放思想、積極探索，成功包裝一批領導關注的、對我市經濟建設有重大支撐作用的超大規模項目。

（三）加強對部門和縣區的政策指導

目前，自平衡專項債券還是個新生事物，宏觀規定性文件較多，指導性的操作規范較少，項目梳理篩選、成本測算、收益點的謀劃設計全靠單位部門和第三方機構的主觀理解，缺少統一的、科學的規范和指導。下一步，計劃參考借鑒全省乃至全國范圍內的成功發行案例，研究制定指導性申報指南，明確細化專項債券申報領域，建立清晰的負面清單，便于部門和單位有針對性地謀劃項目。同時堅持優中選優的原則，對第三方機構服務質量進行綜合考評，建立中介機構負面清單和末位淘汰機制，推動項目評估質量不斷提升。

（四）切實做好專項債券項目合規管理

專項債券管理的核心是項目管理，加強項目謀劃是加快專項債券發行使用進度、提高債券資金使用效益、防范債務風險的的重要措施。一是把好收益平衡關。部門和縣區申報項目必須有一定收益，融資規模要保持與項目收益相平衡，不得超越項目收益實際水平過度融資。二是明確項目資金投向。必須用于經濟社會效益比較明顯、群眾期盼、早晚要干的政府投資項目，嚴禁用于置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。三是優先安排在建項目。對于新開工項目，要前期手續完備、能夠盡快開工建設，優先安排納入相關規劃的國家重大戰略項目。四是統籌把握平衡。按照舉債與償債能力相匹配的原則和財政可持續發展要求，妥善處理好擴大投資和防范風險的關系，合理確定本地區債券需求，堅決防范法定政府債券風險。(來源：駐馬店財金研究期刊)